Welchen Einfluss üben politische Parteien auf Hochschulpolitik aus und warum sollte uns das interessieren?

von Gastautor Jens Jungblut (Universität Oslo)

Hochschulpolitik ist spätestens seit dem Bologna-Prozess ein Politikfeld, in dem viel Bewegung ist und politische Restrukturierungsprozesse stattfinden. Welchen Einfluss üben aber die Ideologien der regierenden Parteien auf diese Entwicklungen aus? Hier sind noch viele Fragen offen, sie zu klären ist essentiell, damit politische Akteure und die Beteiligten ihre Einflussmöglichkeiten kennen und nutzen können.

Politische Parteien sind eine zentrale Institution jeder modernen Demokratie. Durch die Repräsentation unterschiedlicher Wählergruppen aggregieren sie Interessen, bieten politische Programme an und beeinflussen politische Inhalte, vor allem sobald sie in Regierungsverantwortung sind. Die Menge an politikwissenschaftlichen Studien, die den Einfluss der ideologischen Zusammensetzung einer Regierung auf die jeweilige Politik in unterschiedlichen Politikfeldern untersucht ist sehr umfangreich, jedoch werden nicht alle Politikfelder gleichermaßen abgedeckt. Eines der bisher eher spärlich untersuchten Felder ist Hochschulpolitik.

Nach der Öffnung der Hochschulen in den späten 1960er Jahren wurde Hochschulpolitik in Westeuropa zwar im Rahmen von Wohlfahrtsstaatspolitik debattiert. Wirklich an Bedeutung gewann dieses Politikfeld jedoch erst in den letzten 15 Jahren, vor allem im Zuge stärkerer internationaler Koordination (beispielsweise durch den Bologna-Prozess). Ein weiterer unterstützender Prozess hierbei war die Lissabon-Strategie der EU (sowie ihre Nachfolgerin die Europe 2020 Strategie), die das Ziel vorgab, dass Europa bis zum Jahr 2010 der dynamischste und wettbewerbsfähigste wissenschaftsgestützte Wirtschaftsraum der Welt werden solle.

Seitdem wird Hochschulpolitik nicht nur in Verbindung mit sozialer Mobilität diskutiert, sondern immer öfter im Rahmen von Wirtschafts- und Innovationspolitik. Dies hat zur Folge, dass der über lange Zeit stabile soziale Pakt zwischen dem Hochschulsektor und der Gesellschaft in vielen Ländern nun neu verhandelt wird. Dabei verändern sich die Arrangements zwischen dem Staat und dem Hochschulsektor. Die Finanzierungsmodelle und Aufgaben der Hochschulen werden angepasst. Andererseits erwarten Geld- und Gesetzgeber vom Hochschulsektor durch seine besondere Rolle für wissenschaftlichen Fortschritt und Innovation immer öfter Problemlösungen für andere Politikbereiche und gesellschaftlich relevante Ergebnisse.[1]

Wie sieht dieser neue Pakt zwischen dem Hochschulsektor und der Gesellschaft genau aus? Diese Frage wird zu großen Teilen im politischen Prozess bestimmt. Die Parteien, die mit unterschiedlichen Ideen untereinander um Stimmen und Mandate konkurrieren sind ein wichtiger Faktor hierbei. Die politischen Konflikte im Bereich der Hochschulpolitik sind umso stärker, da im Gegensatz zu primärer und sekundärer Bildung, also den Schulen, der Zugang zur Hochschule nicht mehr für die gesamte Bevölkerung offen steht. Damit besitzt Hochschulbildung stärkere redistributive Eigenschaften, sie wirkt sich auf die Umverteilung von Gütern und Ressourcen in einer Gesellschaft aus.

Die bisher existierenden politikwissenschaftlichen Studien zum Parteieneinfluss auf die Hochschulpolitik konzentrieren sich vor allem auf besagte redistributive Eigenschaften. Sie stellen Verbindungen zwischen der Positionierung von Regierungsparteien auf einer sozioökonomischen links-rechts Achse und Veränderungen im Bereich der öffentlichen Ausgaben für Hochschulen her. Steigende Hochschulausgaben dienen hierbei als Indikator für einen ausgedehnteren Zugang zu Hochschulbildung. Dabei gibt es zwei, teilweise gegensätzliche, Erklärungsmuster die den Zusammenhang zwischen parteipolitischer Zusammensetzung der Regierung und Veränderungen in der Hochschulpolitik beschreiben. Zum einen wird in Anlehnung an Ergebnisse der Wohlfahrtsstaatsforschung argumentiert, dass eine Regierungsbeteiligung von Parteien links der Mitte mit generell höheren öffentlichen Ausgaben in Verbindung steht. Dies gilt auch für den Bereich der Hochschulen. Danach wird durch mehr öffentliche Ausgaben im Hochschulbereich ein erweiterter Zugang zu Hochschulen geschaffen. Der Wählerschaft der linken Parteien wird damit mehr soziale Mobilität ermöglicht bzw. linke Parteien sprechen durch die Förderung von Hochschulen die Bedürfnisse neuer Wählergruppen in der Mitte der Gesellschaft an.

Dem zweiten, gegensätzlichen Erklärungsmuster folgend kann man aber auch zu einem anderen Schluss kommen. Aufgrund der sozialen Selektivität des Hochschulzugangs nehmen Menschen aus bildungsfernen Schichten und mit niedrigem sozioökonomischen Status eher selten ein Studium auf. Daher ist es vor allem die Wählerschaft von Parteien rechts der Mitte, die ein Interesse an einer Erhöhung der öffentlichen Ausgaben für Hochschulen haben. Eine Regierungsbeteiligung dieser Parteien sollte daher zu einer Erhöhung der Ausgaben für Hochschulen führen.

Beide Erklärungsmuster haben gemeinsam, dass der Einfluss von Parteien auf die Hochschulpolitik in unterschiedlichen Ländern stark von dem Kontext des jeweiligen Landes abhängt. Wichtig sind hier unter anderem die Charakteristika des bisher bestehenden Hochschulsystems (vor allem die Partizipationsrate, also der Anteil derjenigen, die aus einem Altersjahrgang ein Studium aufnehmen), Rahmenbedingungen des jeweiligen Wirtschaftssystems oder frühere politische Entscheidungen, die zukünftige Entscheidungsoptionen einschränken. Diese Gegebenheiten beeinflussen die Handlungsmöglichkeiten der Regierungsparteien und begrenzen den Einfluss der ideologischen Ausrichtung der Partei auf die Regierungspolitik.

Trotz der verhältnismäßig geringen Anzahl an wissenschaftlichen Arbeiten im Bereich des Parteieneinflusses auf die Hochschulpolitik scheint es hier also durchaus interessante Widersprüche zu geben. Gepaart mit dem bereits beschriebenen besonderen Charakter von Hochschulpolitik und den jüngsten Veränderungen hin zu mehr politischer Bedeutung bietet der Parteieneinfluss auf die Hochschulpolitik viele offene Fragen. Aber auch für Politik und Gesellschaft liefern die Überlegungen zum Einfluss der ideologischen Zusammensetzung der Regierung auf die Ausgestaltung von Hochschulpolitik interessante Einblicke. Für Hochschulen und alle im Hochschulbetrieb Tätigen liefern die oben beschriebenen Gedanken Anhaltspunkte dafür, was im Falle eines möglichen Regierungswechsels zu erwarten ist, bzw. auf Basis welcher grundsätzlicher Abwägungen bestimmte Parteien ihre Hochschulpolitik gestalten. Gleichzeitig hilft die Analyse des Kontexts, in dem Parteien handeln und der Handlungsmöglichkeiten beeinflusst, die eigenen Forderungen an die Politik so zu gestalten, dass sie möglichst wenig in Konflikt geraten mit festgeschriebenen, schwer änderbaren Gegebenheiten und somit leichter umsetzbar sind. Darüber hinaus hilft die Aneignung von Wissen über die Abwägungen der politischen Parteien dabei, dass Hochschulen auch besser den neuen Anforderungen, beispielsweise im Bereich der gesellschaftlichen Relevanz, gerecht werden können.

Für politische Akteure ist die parteipolitischen Dimension von Hochschulpolitik ebenfalls von Nutzen. Sie liefert die Möglichkeit einer von Außen initiierten wissenschaftsbasierten Selbstreflektion, in deren Zuge die Parteien sich darüber bewusst werden, warum sie sich in hochschulpolitischen Positionen unterscheiden, aber auch wie diese Unterschiede überbrückt werden könnten, zum Beispiel in Koalitionsgesprächen. Ein Vergleich der Parteipolitik zu Hochschulen in verschiedenen Ländern würden zusätzlich dabei helfen, neue Möglichkeiten der nationalen Problemlösung aufzuzeigen, in dem beispielsweise grundsätzliche institutionelle Gegebenheiten in Frage gestellt werden könnten.

Um jedoch eine angemessene Einschätzung des Einflusses von Parteien sowie der institutionellen Gegebenheiten überhaupt erst möglich zu machen bedarf es einiger neuer konzeptioneller Zugänge. Zum einen wäre eine Erweiterung der Indikatoren, die den Einfluss der parteipolitischen Ausrichtung der Regierung auf Hochschulpolitik in der sozioökonomischen Konfliktdimension erfassen nötig. Wenn man neben der Veränderung der öffentlichen Ausgaben im Hochschulbereich auch die privaten Ausgaben (z.B. in Form von Studiengebühren) sowie die Veränderungen im Hochschulzugang mit einbeziehen würde, wäre eine genauere Trennschärfe zwischen eher sozioökonomisch rechten Politiken, die die finanzielle Situation an den Hochschulen verbessern ohne neuen Studierenden den Zugang zu ermöglichen, und sozioökonomisch linken Politiken, die den Zugang zu Hochschulen erweitern, möglich. Dies könnte helfen die gegensätzlichen Ergebnisse einiger Studien miteinander zu vereinbaren und würde ein genaueres Bild der redistributiven Konflikte im Bereich der Hochschulpolitik liefern.

Darüber hinaus wäre eine Erweiterung des Analyserahmens, der sich bisher nur auf die sozioökonomischen Konflikte beschränkt, um eine werte-orientierte Konfliktdimension, die den Einfluss des Staates auf die Steuerung des öffentlichen Sektors und den Umfang professioneller Autonomie im Hochschulbereich erfasst, sinnvoll. Hiermit könnten die Veränderungen die im Rahmen der Einführung neuer governance Arrangements und der Umsetzung von New Public Management Modellen an Hochschulen stattfinden auf potentielle parteipolitische Unterschiede hin untersucht werden. Abschließend sollte eine gezielte Analyse der Rolle von Parteien in der Hochschulpolitik auch die jeweils gegebenen Institutionen und deren Ausgestaltung in Betracht ziehen. Es ist beispielsweise zu erwarten, dass eine Partei links der Mitte in einem Hochschulsystem mit eher begrenztem Hochschulzugang andere politische Präferenzen und Regierungspolitiken in Bezug auf Hochschulpolitik zeigt, als eine linke Partei in einem Hochschulsystem mit einem sehr umfänglichen und offenem Hochschulzugang.

Verwendete Quellen

Ansell, B. W. (2010). From the Ballot to the Blackboard : the Redistributive Political Economy of Education. Cambridge, Cambridge University Press.

Boix, C. (1997). Political Parties and the Supply Side of the Economy: The Provision of Physical and Human Capital in Advanced Economies, 1960-90. American Journal of Political Science, 41(3): 814-845.

Busemeyer, M. R. (2009). Social democrats and the new partisan politics of public investment in education. Journal of European Public Policy, 16(1): 107-126.

Busemeyer, M. R., et al. (2013). Who Owns Education? Cleavage Structures in the Partisan Competition over Educational Expansion. West European Politics, 36(3): 521-546.

Gornitzka, Å. and P. Maassen (2011). University governance reforms, global scripts and the “Nordic Model”. Accounting for policy change? In:  J. Schmid, K. Amos, J. Schrader and A. Thiel (eds.) Welten der Bildung? Vergleichende Analysen von Bildungspolitik und Bildungssystemen. Baden-Baden, Nomos: 149-177.

Gornitzka, Å., et al. (2007). Europe of Knowledge: Search for a New Pact. In: P. Maassen and J. P. Olsen  (eds.) University Dynamics and European Integration. Dordrecht, Springer Netherlands: 181-214.

Jensen, C. (2011). Capitalist Systems, Deindustrialization, and the Politics of Public Education. Comparative Political Studies, 44(4): 412-435.

Jungblut, J. (in review). Bringing political parties into the picture. A two-dimensional analytical framework for higher education policy. Higher Education.

Rauh, C., et al. (2011). Political Parties and Higher Education Spending: Who Favours Redistribution? West European Politics, 34(6): 1185-1206.


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3 Antworten auf Welchen Einfluss üben politische Parteien auf Hochschulpolitik aus und warum sollte uns das interessieren?

  1. Insgesamt stimme ich Jens’ Beitrag in den meisten Punkten zu. Ich bin allerdings davon überzeugt, dass die hier skizzierten Zusammenhänge noch komplizierter sind. Anstatt dies argumentativ langatmig auszurollen, will ich dies hier nur in Form einiger Fragen skizzieren:
    - Hat Hochschulbildung wirklich signifikant stärkere (re-)distributive Konsequenzen als andere Bildungssektoren? Wirkt z.B. vorschulische Bildung nicht ähnlich (re-)distributiv? Klar ist, dass die (re-)distributiven Effekte, die sich über Jahre, wenn nicht über Jahrzehnte entfalten, extrem schwierig zu differenzieren sind.
    - Inwiefern spielt die mediale Salienz und das öffentliche Interesse am Thema Hochschulpolitik eine Rolle? Wie können Parteien bei einem Thema, das oft nur phasenweise – dann aber häufig extrem hohe – öffentliche Aufmerksamkeit erhält (Stichwort: PISA-Schock, Jugendarbeitslosigkeit, Studiengebühren-Proteste), um Wähler werben? Ist der Parteieneinfluss auf (Hochschul-)Bildung immer gleichmäßig stark oder können sich vielmehr andere Interessen (z.B. Arbeitgeberverbände) durchsetzen, wenn das Thema niedrigere mediale Aufmerksamkeit erfährt, wie dies Culpepper in “Quiet Politics” (2011) argumentiert?
    - Wann, wie und warum bilden Parteien bestimmte Präferenzen über Hochschulbildung? Lassen sich diese durch die Parteienideologien erklären (policy-seeking)? Oder durch strategisches Handeln der Parteien um neue Wähler zu gewinnen (Vote-Seeking)? Oder sind die Dynamiken noch komplizierter wie u.a. Ansell und Boix argumentiert haben und Jens dies hier skizziert? Z.B.: Ist das enrollment-level wirklich exogen zu Parteipräferenzen, wie von Ansell theoretisiert und von Jens hier implizit unterstellt, oder haben die Parteien nicht vielmehr die Studierendenzahlen fundamental beeinflusst (u.a. durch den Ausbau von Unterstützungssystem von Studierenden in den 1970er Jahren, etc.)?

    Diese und zahlreiche weitere Fragen sind theoretisch wie empirisch bislang unbeantwortet und verlangen nach weiterer politikwissenschaftlicher Beschäftigung mit dem Thema. Meine Einschätzung ist, dass das erst kürzlich gewonnene Interesse der Politikwissenschaft an Bildungssystemen und Bildungspolitik sich über die kommende Jahre noch extrem verstärken wird. Zukünftige Forschung wird hoffentlich einige der in Jens’ Beitrag und meinem Kurzkommentar skizzierten Problematiken auflösen. Ich zumindest bin auf die zahlreichen Diskussionen sehr gespannt.

  2. Marius Busemeyer sagt:

    Der Beitrag von Jens Jungblut argumentiert überzeugend, dass parteipolitische Kräfte auch in Zeiten von Bologna weiterhin einen wichtigen Einfluss auf Hochschulpolitik haben können. Die politische Auseinandersetzung um Hochschulreformen hat viele Dimensionen; auch Werte spielen hier eine Rolle. Sie ist, wie Jungblut argumentiert, aber eben auch eine Auseinandersetzung um Umverteilung.
    Neuere Beiträge, die sich weniger mit der Höhe von öffentlichen Ausgaben, sondern stärker mit der Arbeitsteilung zwischen privaten und öffentlichen Formen der Finanzierung befassen, zeigen, dass hier parteipolitische Faktoren besonders wichtig sind. Linke Parteien (und ihre Unterstützer) treten klar für staatliche Lösungen und öffentliche Finanzierung ein, während liberale und bürgerliche Parteien mehr Markt zulassen und somit auch Studiengebühren nicht abgeneigt sind.
    Der Fall Großbritannien passt auf den ersten Blick nicht ins Bild, denn hier wurden ja gerade unter einer linken Regierung Studiengebühren eingeführt. Diese waren allerdings zunächst nur moderat. Es war die bürgerlich-liberale Koalition, die Studiengebühren drastisch erhöht hat, so dass Großbritannien heute auf dem Niveau der USA zu verorten ist. Der Bundesländer-Vergleich in Deutschland bestätigt klar, dass Studiengebühren von christdemokratischen Regierungen eingeführt wurden und von linken Regierungen alsbald wieder abgeschafft wurden.
    Somit ist nach dem Regierungsantritt der Großen Koalition zunächst einmal offen, wie das Dauerproblem der Unterfinanzierung der deutschen Hochschulen gelöst werden kann. Schlimmstenfalls kommt es zu Dauerblockade und Stillstand. Bestenfalls könnte ein System der Hochschulfinanzierung geschaffen werden, in dem die Grundfinanzierung der Hochschulen signifikant angehoben wird, so dass die inzwischen strukturelle Abhängigkeit von Drittmitteln zurückgeht. Die nächsten Jahre werden zeigen, ob dies gelingen kann.

  3. Vielen Dank für die Kommentare und ich stimme den Kollegen aus Konstanz in sehr vielen Dingen zu. Sicherlich hat Julian recht, wenn er sagt, dass wir es bei der Analyse hochschulpolitischer Entscheidungsprozesse mit sehr komplexen Zusammenhängen zu tun haben und seine Fragen deuten auf jeden Fall in die richtige Richtung.
    Ich möchte an dieser Stelle vor allem einen Zusammenhang nochmals aufgreifen, der einige von Julians Fragen verbindet. Wenn Hochschulpolitik eine wechselnd starke Salienz in der öffentlichen Debatte hat und der Parteieneinfluss unterschiedlich stark ist (sei es aufgrund der Quiet Politics oder von Fragen politischer Prioritäten o. Ä.), aber gleichzeitig die Ausgestaltung der Bildungssysteme zu gewissen Schlüsselzeitpunkten Pfadabhängigkeiten schafft, wie wirkt sich dieses Zusammenspiel auf den Handlungsspielraum der Parteien in der Folgezeit, sowie die Prozesse ihrer Positionsfindung aus?
    Dies steht auch in Verbindung mit der Frage, ob man enrollment-levels als exogene Faktoren sieht die u.a. beeinflussen wie und ob eine Partei sich überhaupt für Hochschulpolitik interessiert, oder aber enrollment-levels als Ergebnis aktiver Parteipolitik versteht. Ein Teil der Antwort auf diese Frage hat sicherlich mit dem Untersuchungszeitraum der jeweiligen Arbeit zu tun und steht in Verbindung mit den, von Julian auch in seiner Arbeit thematisierten, kritischen Entwicklungszeitpunkten von Hochschul- bzw. Bildungssystemen und den sie begleitenden politischen Konflikten.
    Ich fände es sehr interessant das Zusammenspiel der medialen Salienz von Hochschulpolitik, der Debatten innerhalb der Parteien, des Parteieneinflusses, der Rolle von Interessenorganisationen sowie der Interessenverteilung verschiedener Wählerschichten an den zentralen Entscheidungspunkten zu untersuchen und mit der darauffolgenden Zeit bzw. heutigen Debatten zu vergleichen. Somit könnte die Bedeutung von Schlüsselzeitpunkten im Sinne der Idee eines policy window herausgearbeitet werden.
    Neben der Frage des Parteieneinflusses zu verschiedenen Zeitpunkten ist sicherlich auch die Mehr-Ebenen Problematik, die Marius Busemeyer in seinem Kommentar in Verbindung mit dem Bologna-Prozess sowie der Rolle der deutschen Bundesländer andeutet, ein weiterer Faktor, der das Zusammenspiel von Partei- und Hochschulpolitik gerade (aber nicht nur) in der BRD komplexer gestaltet.
    Zusätzlich sind die nationalen Eigenheiten von parteipolitischen Debatten in der Hochschulpolitik ein interessantes Feld. Der bereits erwähnte Fall der Einführung von Studiengebühren durch eine linke Regierung in Großbritannien ließe sich hier durch die Ablehnung genereller Studiengebühren durch ökonomisch rechte Parteien z.B. in Norwegen ergänzen. Die kürzlich dort aufgeflammte Diskussion um die Einführung von Studiengebühren für Nicht-EU Ausländer, die trotz einer theoretischen Parlamentsmehrheit rechts der Mitte sehr schnell wieder ergebnislos beendet wurde ist hierfür ein Beispiel.
    Alles in allem kann ich Julians Wunsch und Hoffnung nach einer intensiveren Beschäftigung mit dem Thema der Bildungspolitik in der Politikwissenschaft nur teilen und blicke ebenfalls mit Spannung auf die kommenden Debatten. Vor allem ein stärkerer Brückenschlag zu Arbeiten aus dem governance und policy Teil der Hochschulforschung könnte hier interessante Erkenntnisse liefern, da dort zwar viel Arbeit zu strukturellen Faktoren vorliegt, die Rolle von Parteien bisher aber kaum beleuchtet wurde.

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